2014年的最後一天,國務院批轉的財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》正式公佈,這預示著中國將正式啟動政府財務報告制度改革。根據改革時間表,到2020年,各級政府都要力爭編製財務報告,全部“家底”經審計並報人大備案後,將向全社會公開。
  這一改革的啟動,不僅表明瞭建立現代型政府、推進國家治理現代化的決心,而且找到了一個切實可行的突破口,同時預示了2015年改革不會停頓,還會進一步加大力度。
  本版撰文徐立凡
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  政府編製財務報告具撬動效應
  政府財務報告制度等於開闢了“第二戰場”,旨在規範政府應該怎麼“花錢”,堪稱是又一次重大改革的起步。
  政府編製財務報告,儘管已是國際潮流,但在國內尚屬首次。錶面看,這隻是政府會計準則的小改進,但實際上,這一改進是一次涉及制度層面的重大改革。其意義不僅在於摸清政府及其所屬部門、單位的“家底”,將公共財產由模糊化管理導入更精確及時和公開的管理模式,還在於通過市場化的會計核算,進一步明確任期內政府的權力和責任。由此,為傳統型政府向現代型政府轉變註入新的內生動力。
  如果說多年以來強調的行政體制改革主要以政府職能轉變為主要訴求,規範政府應該“做什麼”的話,那麼政府財務報告制度等於開闢了“第二戰場”,旨在規範政府應該怎麼“花錢”,以此推動行政體制的改革深化。就此而言,政府編製財務報告所能產生的預期“撬動效應”,不亞於政府職能轉變。這種重要意義,決定了政府編製財務報告改革的分量:堪稱是又一次重大改革的起步。
  那麼,政府編製財務報告的“撬動效應”怎麼產生?能否達到預期目的?
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  公共財產家底不能靠匡算管理
  政府資產屬於全民資產,本就應該既精確又透明,但迄今為止,仍缺乏精確的統計。
  在中國社會財富的總盤子中,政府在分配中的占比相當大。這既是中國傳統的強政府慣性延續的結果,也是政府參與並主導了財富從生產到分配全過程的結果。改革開放以來,相當一部分政府資產已通過市場化渠道上市分流,為政府財產的管理註入了市場化因子。比如,大量國有企業在境內外上市,不僅實現了國有即公共資產的保值升值,提高了政府資產的配置效率,同時為建立市場經濟體系打下了基礎。在這一過程中,以權責發生製為基礎的會計準則也在這部分國有資產中得到普遍運用。
  但是,還有大量政府管理的財產沒有實現這種轉換,而是繼續實施以收付實現製為基礎的會計原則。所謂權責發生制與收付實現制,其主要區別在於,前者是以資金到位情況為基礎,後者則以財務行為為基礎。而隨著當代社會和經濟治理模式發生變化,越來越多的政府財務行為,並不是在資金到位後才發生。比如,許多重大基建項目都是在企業先墊付資金的情況下啟動,政府在資金到位後再返還。再如,通常中央財政撥付資金都會在每年兩會後才陸續下撥,到年底達到高峰,這滯後於政府年度工作安排。按照收付實現制會計準則,政府資產的全貌就無從反映。在這種情況下,無論是政府的預算編製還是決算審核,都部分失去了意義。
  實際上,因為會計準則的相對滯後,近年來一些政府資金的使用方式屢屢顯現出奇怪之處,引發廣泛關註。比如,政府預算與年底突擊花錢之間存在的矛盾之處,就部分源於政府部門編製預算不能按照實際支付、運行成本等情況予以精算,因此只能按照上年規模編製。而出於保證來年資金不被壓縮的考量,不少政府部門都有年底突擊花錢的衝動,即使三令五申也難以禁絕。
  再如,最近幾年,地方政府負債情況總是成為一個需要猜測的謎。在一些人看來,地方債是中國經濟的隱形炸彈,在另一些人看來,地方債風險可控。儘管這兩種對立意見都能找到支持數據,但其數據基本都是匡算的結果,因此總是缺乏說服力。
  最關鍵的是,政府資產屬於全民資產,本就應該既精確又透明,但迄今為止,仍缺乏精確的統計。有研究機構估算,中央和地方直接控制的資產大約有70萬億,而社科院的估算則認為,2013年中國政府的凈資產為106.9萬億。無論是哪個數據更接近真實,都明顯高於全年的GDP,這與發達國家形成了鮮明對比。由此引出的問題是,如此大規模的資產,不能通過匡算來實施模糊管理,越是能掌握真實情況,越有利於精確管理,這也是保護全民利益的需要。因此,從匡算升級到精算是應有之義。
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  推進改革需要精確的數目字管理
  通過國有財產的去模糊化,達到更精確的“數目字管理”,優化和平衡中央與地方的財富分配格局,為深化改革去除障礙。
  十八大以來,推進國家治理現代化成為改革的主要目標。其中,財稅體制改革是至關重要的切入點。醞釀十年,跨越三屆人大,歷經四審的新預算法,確立了細化全口徑預算、預算公開制度,其目的就是在前端管好政府的“錢袋子”。新預算法還賦予地方政府在一定條件下自主發債的權利,其目的在於優化央地關係,發揮地方政府的經濟治理自主性。近期,國家統計局宣佈不再以地方數據為基礎核算GDP。
  如果我們把這些制度層面的改進統合起來看,就可以發現一條極其明顯的脈絡,即通過國有財產的去模糊化,達到更精確的“數目字管理”,優化和平衡中央與地方的財富分配格局,為深化改革去除障礙。實際上,在歷史學家對中國曆史的總結梳理中,能否實現“數目字管理”,一直是影響歷史興衰周期的關鍵所在。而新的改革形勢,和趨於現代化的經濟和社會發展階段,對於能否實現精確的“數目字管理”,提出了更高要求。
  從管好政府“錢袋子”的角度說,僅僅依靠現行的預決算管理模式,還不足以實現精確管理。這既是預決算審核時間過短決定的,也是收付實現制會計準則不能完全對應實際情況決定的。而權責發生制政府綜合財務報告制度,要求各級政府建立以資產負債表為主的財務報表,在這張報表中,政府固定資產、債務規模、現金流、日常運行成本、所屬單位無形資產、公共設施估值和折舊等,都需要依照要求呈現,並適時向全社會公佈。由此,就極大補充了預決算審核制度存在的不足,併為社會提供了更全面的監督樣本。
  從推動政府職能轉變的角度說,可以想象,在這樣一份詳盡的政府財務報表中,除了保密項目,政府的資產運作將得到較為全面的呈現,這對政府決策的平衡作用將是巨大的。過去,政府財產的運作只是提供一個數字,而今後,哪一屆政府變動了資產負債表,導致政府資產規模擴大了還是縮小了,政府債務在誰手上增加了或減少了,為什麼增加或減少,是否具有充分的合理性,都將被反映出來。
  在公眾審視下,不僅可以倒逼政府決策更加註重民主化、科學化,而且也為上級部門推行重大項目終身負責制,客觀評估下級政府的政績提供了直觀的參考依據。由此,政府行政的優化也可得到推動。
  從優化央地關係的角度說,在地方政府獲得自主發債權後,如何避免可能產生的債務風險,落實誰發債誰負責的基本原則,也需要更精確的政府財報做支撐。信用是發債併合理定價的關鍵因素,為避免可能存在的風險,地方政府有必要建立與市場主體相類似的主權信用等級。權責發生制政府綜合財務報告,提供了評估地方政府信用等級的基礎。信用等級高的地方政府,可以獲得發債成功的保證,並降低發債成本;信用等級低的地方政府,則要麼需要付出更高成本,要麼發債失敗。這等於引入了市場化的手段控制風險。
  可以說,推進各方面的深入改革,需要對政府資產精確管理,而精確管理既是國家治理現代化應該達到的結果,也是保證在這一進程中少付成本的前提。
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  設立時間表緣於準備過程複雜
  中國政府層級、行政單位繁多,與下屬事業單位的利益關係沒有完全理清。這種複雜性,決定了設立過渡期、時間表的複雜性。
  政府財務報告制度改革具有一石多鳥的多重正向效應,為何不能迅速推進,而要設立時間表?答案是,作為新生事物,編製政府財務報告需要一個準備過程。
  其一,出於保證既得利益的考量,可以斷言,有不少政府部門、單位未必具有主動推進此項改革的積極性。這一點,從近年來“三公經費公開”的過程中可見一斑。儘管“三公”公開已成慣例,但公開信息模糊、對經費變動情況解釋不清、除審計外缺乏相應的立體追責機制等情況仍屢見不鮮。而政府財務報告要求披露的政府資產信息更加全面翔實,要集聚推動這項改革的共識需要一個過程。
  其二,編製政府財務報告既有格式化要求,也需要對政府所屬資產進行全面評估才能發揮作用,現階段還需要補強相關環節。一方面,有形政府資產還不完全掌握,比如地下管道數據,不少地方政府未盡掌握信息,而無形資產產權的認定等也需要時間。另一方面,在資產的估值和標準認定等方面,基本是白手起家,需要創設一個新的標準體系。比如,公共設施的折舊如何計算,能否避免通過折舊率計算牟取局部利益等情況發生,都需要深入研究。
  其三,政府財務報告制度需與其他相關制度盡可能契合。比如,政府資產跨期支出與財政資金撥付存在的時間差,能否盡可能縮小;政府人事變動與資產負債表之間如何建立起合理的責任認定機制等,都需要進一步打磨。
  相對於發達國家實施的政府財務報告制度,中國推行類似制度的難度更大。這是因為,客觀上,中國各級政府在經濟和社會治理中所起的作用更大,基於這種作用,政府層級、行政單位繁多,與下屬事業單位的利益關係沒有完全理清。這種複雜性,也決定了設立過渡期、時間表的複雜性。
  取法乎上得乎其中。即使在政府財務報告制度的改革過程中存在變數,即使在這一制度成型落地後早期不能發揮出潛在的所有作用,但仍可以對其前景保持樂觀。因為,政府財務報告制度改革啟動本身,即已表明瞭建立現代型政府,推進國家治理現代化的決心,而且找到了一個切實可行的突破口。2014年最後一天啟動的這項改革如同一個昭示,預示了2015年改革不會停頓,還會進一步加大力度。這樣的改革意志,為政府財務報告制度逐漸發揮作用提供了最基礎的保證。  (原標題:財務報告制度,建立現代型政府的突破口)
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